브라운 시장은 자신의 기고문(NZ 헤럴드, 2024년 2월 21일자)에서 이러한 예산 초과가 발생한 여러 가지 원인을 제시했다. 그 원인으로는 해당 분야에 직접적으로 유용한 다양한 역량보다는 거버넌스 역량에만 지나치게 집착한 점, 비용 대비 효과에 대한 고려가 부족하여 필요 시 프로젝트를 보류하거나 규모를 축소할 수 있는 여지가 없었던 점, 그리고 비용을 부담하지 않는 사람들이 당초 필요했던 것보다 더 많은 것을 요구함으로써 업무 범위가 점차 확대된 점 등이 포함된다.
그는 이러한 과도한 행태에 대해 경각심을 불러일으키는 사례들을 제시한다.
저희도 전적으로 동의하며, 브라운 시장의 견해를 뒷받침할 설득력 있는 근거들이 있다고 믿습니다.
그의 좌절감은 사이먼 윌슨(NZ 헤럴드, 2023년 12월 1일)이 우리 인프라 구축을 위해서는 전면적인 재설정이 필요하다고 주장한 것과 일맥상통한다. 그는 우리 도시 철도 건설 비용이 전 세계에서 가장 높다는 점을 지적했다. 시언 스위니(우리 시티 레일 링크의 최고경영자)의 말을 인용하면, 스위니 씨는 세 가지 원인을 꼽았습니다. 즉, 특정 위험을 시공사 측에 부당하게 전가한 점, 숙련된 인력을 유지할 수 있는 프로젝트 파이프라인이 부족한 점, 그리고 의지가 있거나 전문 지식을 갖춘 프로젝트 소유자가 없는 점입니다.
데릭 퍼스는 앞서 가혹한 계약 조항을 신랄하게 비판한 바 있다(NZ 헤럴드, 2018년 9월 30일).
안타깝게도, 경험이 부족한 발주 기관의 임원 및 경영진과 필요한 경험을 갖추지 못한 변호사 및 기술 컨설턴트들은 시간과 비용을 불필요하게 증가시킬 수밖에 없는 가혹한 계약 조항을 권고하거나 고집함으로써 결국 궤도를 이탈해 버립니다. 아이러니하게도, 더 강력한 경쟁자에게 자리를 빼앗길까 두려워 이런 행동을 하는 컨설턴트들의 우려는 일리가 있습니다. 왜냐하면 그들의 의뢰인들은 다른 대안의 문제점을 파악할 능력이 부족하기 때문입니다.
저희는 지반 조건이나 법규 변경 등의 위험이 수반되는 대규모 프로젝트는 물론, 그 어떤 공사에서도 시공사에게 책임을 전가하려는 발주자나 자문사가 있다면, 이는 무책임한 행동이며 성공적인 대규모 프로젝트 경험이 전혀 없음을 드러내는 것이라고 봅니다. 하지만 이러한 관행이나 시도들은 뉴질랜드에서 만연해 있는 듯하며, 이곳의 많은 시공사는 자신들에게 미치는 부정적 영향이 제한적이기 때문에 ‘얼라이언스(alliancing)’ 방식을 지지하고 있습니다.
당연하게도, 불필요한 낭비에 대한 우려는 영국에서도 비슷하다. 불과 올해 1월, 영국 국가감사원(National Audit Office)의 가레스 데이비스(Gareth Davies) 원장은 관리가 부실한 프로젝트로 인해 영국이 수백억 파운드를 낭비하고 있다고 밝힌 바 있다.
얼라이언싱은 문제가 있다. 이는 만장일치 의사결정 절차, 당사자들이 모두 승리하거나 모두 패배하는 체제에 전적으로 동의하는 방식으로 모든 프로젝트 위험과 이익을 공유하는 것, 분쟁 해결 절차를 배제하고 ‘분쟁 없음/비난 없음’ 체계를 통해 (희망적으로) 분쟁을 근절하며, 프로젝트에 최선의 원칙을 채택하는 것을 공통된 특징으로 하는 조달 방식이다. 이론적으로는 훌륭해 보이지만, 실제로는 시간과 비용을 증가시킨다.
호주의 일부 주, 특히 빅토리아주에서는 이것이 일종의 유행이 된 듯하며, 뉴질랜드의 와카 코타히(Waka Kotahi NZTA)도 이를 따르고 있는 것으로 보인다.
2009년 빅토리아 주 정부의 재무부는 호주 공공 부문의 제휴에 관한 연구 보고서를 발간했다.
주요 결과 3은 비소유권 참여자(특히 계약업체)들이 다른 전통적인 수행 방식보다 얼라이언스 방식을 훨씬 더 선호한다는 점이었다. 대부분의 계약업체들은 이 같은 주장이 매우 순진한 변명이라는 데 속으로 동의할 것이다.
한 노련한 영국 출신 해설가는 ‘제휴/파트너십’을, 다각적이고 혁신적인 접근이 요구되는 상황에서 프로젝트 팀이 예기치 못한 변화에 유연하게 대응하고 적응할 수 있도록 하기 위해, 기술적으로 복잡하고 장기적인 적합한 프로젝트에 한해 매우 제한적으로 활용되어야 한다고 현명하게 설명한 바 있다.
호주 인프라·교통부의 ‘국가 연합 계약 지침’에 따르면, 연합 계약에 적합한 프로젝트는 일반적으로 다음 특성 중 하나 이상을 갖추고 있다고 명시되어 있습니다:
- 이 프로젝트에는 사업 타당성 분석 단계나 입찰 전 단계에서 적절히 정의하거나 측정할 수 없는 위험이 존재합니다.
- 위험 이전 비용이 감당하기 어려울 정도로 높습니다.
- 이 프로젝트는 위험 요소를 완전히 파악하고/또는 프로젝트 범위를 확정하기 전에 가능한 한 빨리 착수해야 하며, 발주자는 가격 조건이 최적이 아닐 경우 발생할 수 있는 상업적 위험을 감수할 준비가 되어 있어야 한다.
- 소유주는 프로젝트의 개발 및 수행에 영향을 미치거나 이에 참여할 수 있는 탁월한 지식, 기술 및 역량을 갖추고 있다.
- 위험을 평가하고 관리하는 데 있어 협력적인 접근 방식을 취하면 더 나은 결과를 얻을 수 있을 것입니다.
뉴질랜드에서 ‘얼라이언싱(alliancing)’ 방식이 적용된 프로젝트 중 앞서 언급한 특징을 모두 갖춘 프로젝트는 몇 개나 될까요? 신중한 검토 끝에, 아마도 캔터베리 지진 복구 사업만이 해당 기준에 부합할 것이라고 판단합니다. 그 경우에도, 국세감사원장은 공적 자금이 효과적이고 효율적으로 사용되고 있으며 관련 공공기관들이 재건 과정의 위험을 적절히 관리하고 있음을 국회에 보증하면서 다음과 같이 언급했습니다. “해당 기관들은 두 번째 대규모 지진 이후 조달 모델을 재검토할 필요성을 인식하고, 확립된 방법론을 활용하여 상황에 적합한 접근 방식을 선정했습니다.”
우리는 주요 고속도로(규모가 아무리 크더라도)가 그 범주에 속한다고는 전혀 생각하지 않으며, 웰링턴 북쪽의 트랜스미션 걸리(Transmission Gully)와 푸호이(Puhoi) 북쪽의 고속도로 연장 공사에서 발생한 상당한 기간 및 비용 초과 문제는 전통적인 조달 방식을 통해 줄일 수 있었을 것이라고 믿습니다.
전반적으로 볼 때, 동맹을 맺는 데에는 여러 가지 단점이 있는데, 여기에는 동맹을 구축하고 운영하는 데 드는 비용, 위험 전가의 부재, 사양 개발의 미흡함을 감추기 위한 부실한 거버넌스 체계, 열악한 프로젝트 관리 등이 포함되지만 이에 국한되지 않으며, 시간 및 예산의 불확실성, 분쟁 해결 절차가 없는 ‘분쟁 없음/책임 없음’ 체계로 인해 어려움이 은폐되는 문제, 의사 결정 시 만장일치가 요구되는데 이는 종종 어렵고 때로는 은밀한 상업적 이득을 얻기 위해 악용되기도 하며, 비용 대비 효과 문제 등이 있습니다. 얼라이언스에 참여하는 정부 기관은 종종 계약자의 실수로 인한 비용의 상당 부분을 부담하게 됩니다. 요컨대, 얼라이언스 방식은 발주자에게 별다른 가치를 제공하지 못하면서도 프로젝트 비용을 상당히 증가시킬 수 있다. 얼라이언스를 위해서는 모든 당사자가 프로젝트에 최선의 것이 각 당사자에게도 최선이라는 진정한 의지를 가지고 매우 확고한 헌신을 해야 한다. 이는 ‘상어와 함께하는 싱크로나이즈드 스위밍’에 비유되기도 한다.
당연하게도, 막대한 비용 및 일정 초과로 인해 호주와 뉴질랜드의 주요 고용주들은 이제 한 발 물러서게 되었으며, 현재의 조달 정책에서 ‘제휴’를 여러 가지 적합한 기법 중 하나에 불과한 것으로 규정하고 있다.
실제로, 최근 코로만델의 SH25A 구간에 필요한 대규모의 까다롭고 시급한 보수 공사를 수행함에 있어, 와카 코타히(Waka Kotahi)는 설계·시공 일괄 발주 방식을 매우 성공적으로 도입하여 시간과 비용 면에서 뚜렷한 효율성을 거두었습니다.
아시아, 유럽, 중동, 미국, 남미에서는 얼라이언스 및 기타 형태의 파트너십이 선호되는 계약 방식이 아니며, 이를 활용하는 7가지 표준 양식이 마련되어 있는 영국에서도 그 활용 범위는 제한적입니다.
라빈 라빈드란은 최근 3개월간 싱가포르에서 업무를 수행하고 돌아왔는데, 새로운 MRT 역과 공공 주택 건설을 비롯한 인프라 개발의 속도에 놀라움을 금치 못했다. 설계·시공 일괄발주(Design-Build) 및 기타 전통적인 계약 방식이 주를 이루었다. ‘얼라이언싱(Alliancing)’이라는 용어는 거의 들어본 적이 없었다. 공공 부문 계약에서 가장 널리 사용되는 ‘공공 부문 표준 계약 조건(Public Sector Standard Conditions of Contract)’은 얼라이언싱 계약이 아니다.
컨소시엄 방식에 대한 대안은 다양하며, 전 세계의 인프라 프로젝트에서 좋은 성과를 거두어 왔습니다.
첫째, 발주자의 설계도에 따라 시공하는 전통적인 방식이 있습니다. 이는 국제적으로 가장 널리 사용되는 계약 형태입니다. 이 방식의 장점은 시공사가 제시된 설계도에 대해서만 견적을 산정하면 되며, 변경 사항은 별도 추가 사항으로 처리된다는 점입니다. 가격 부풀리기의 여지는 매우 제한적입니다. 그러나 이 방식을 성공적으로 적용하려면 견적을 산정하기 전에 설계가 거의 완료되어 있어야 합니다. 바로 이 점이 뉴질랜드에서 이 방식이 여러 차례 실패한 원인입니다. 프로젝트 발주자들은 설계가 실질적으로 완료되기 전에 시공사와의 계약을 서두르곤 합니다. 그 결과, 일정 및 비용 초과가 불가피해집니다.
둘째, 설계·시공 일괄 방식입니다. 이 방식의 장점은 시공사와의 조기 협력을 통해 극대화할 수 있으며, 경쟁적 긴장감을 유도하기 위해 입찰을 진행할 수 있습니다. 저희는 웰링턴과 오클랜드의 전기 열차 조달 과정에서 이 방식이 장기 유지보수 조항을 추가로 포함시켜 성공적으로 적용된 바 있음을 알고 있습니다.
저희는 On-Track이 오클랜드 철도망 전철화 사업에서 디자인-빌드 방식을 성공적으로 도입한 것으로 알고 있습니다.
셋째, 발주자와 시공사가 목표치를 중심으로 위험과 이익을 분담하는 ‘인센티브형 목표 원가 계약’과 같은 여러 가지 다른 형태의 조달 방식이 있습니다. 이는 뉴사우스웨일스주(NSW)에서 널리 사용되며, 고정가격 계약이면서도 비용 상승과 같은 특정 요소에 대해서는 위험을 분담하는 방식입니다.
이러한 대안들은 계약자가 통제할 수 없는 위험과 같이 터무니없는 의무를 부과하는 불필요한 가혹한 조항이 포함될 경우, 금세 신뢰를 잃게 될 수 있다.
결론적으로, 앞서 설명한 극히 제한된 경우를 제외하고는 뉴질랜드에서 제휴 계약이 적용될 여지는 거의 없다. 이러한 계약들은 불필요한 추가 시간과 비용을 초래해 왔다. 전통적인 계약 형태를 선호해야 하며, 이를 영리하게 개선할 수 있는 여러 가지 기회가 있다.
비용과 일정이 크게 초과되는 세 가지 주요 원인은 설계가 충분히 완료되기 전에 시공사 선정 계약을 체결하는 것, 부적절한 상황에서 ‘앨라이언싱(alliancing)’ 방식을 채택하는 것, 그리고 시공사가 통제할 수 없는 위험을 떠안게 하는 터무니없는 계약 조건을 포함시키는 것이다.
