유지 장치란 무엇인가요?
유보 조항은 건설 계약에서 매우 흔히 볼 수 있습니다. 이는 주계약자가 미완료 공사나 하자 보수가 완료될 때까지 이행 보증의 일환으로 건설 계약 금액의 일정 비율(보통 5~10%)을 보류하는 것을 말합니다.
유보금은 영국, 호주, 뉴질랜드, 캐나다, 미국 등지의 건설 업계에서 널리 사용되고 있지만, 각국에서 이 관행을 규율하는 규정과 법적 기준은 서로 다릅니다.
재등록의 문제점
프로젝트가 완료된 후에는 바쁜 하도급업체를 다시 현장에 불러와 결함을 시정하도록 하는 것이 어려울 수 있습니다. 따라서 한편으로는 보류금을 통해 하도급업체가 정해진 기한 내에 기준에 맞춰 공사를 완료하고, 대금을 지급받기 위해 결함을 신속하게 시정하도록 유도할 수 있습니다. 또한, 공사나 결함 시정이 완료되기 전에 하도급업체가 파산할 경우를 대비해 발주자와 원도급업체를 보호하는 역할도 합니다.
보류금은 효율성을 높이고 결함을 적시에 시정하도록 유도할 수는 있지만, 동시에 심각한 부정적 영향도 미칩니다. 협상력이 약하고 보류된 대금에 대한 통제권이 없는 소규모 하도급업체의 경우, 보류금은 현금 흐름 문제를 야기할 뿐만 아니라 불확실하고 불투명하며 남용의 소지가 있습니다.
보류금은 막대한 금액에 달할 수 있으며, 지급 지연이나 미지급은 흔히 발생하는 일로, 중소기업에 치명적인 타격을 입힙니다. 무엇보다 중요한 점은, 보류금을 지급한 당사자나 공급망 상류에 위치한 기업이 파산할 경우, 하도급업체가 보류된 대금을 잃지 않도록 어떻게 보호할 수 있을까요?
영국에서는 어떤 규칙이 적용되나요?
영국에서는 지금까지 50년 넘게 현금 유보 제도의 폐지나 개혁을 요구하는 목소리가 제기되어 왔다. 그러나 지금까지 별다른 진전이 없었으며, 이 관행은 여전히 대부분 규제되지 않은 상태다.
규제 부재
현재 보류금을 별도로 분리하여 관리해야 한다는 법적 의무는 없습니다. 보류금은 다른 자금과 함께 혼합하여 관리할 수 있으며, 이를 운전 자본으로 사용하는 것을 금지하는 규정도 없습니다.
영국에서 대체로 규제 없이 이루어져 온 무담보 현금 보류 관행은, 소규모 하도급업체들이 담보도 없고 이자도 없는 대출 형태로 발주자와 주계약업체를 지원하면서 모든 위험을 떠안게 되는 산업 구조를 조성했다는 비판을 받아왔다.
2011년 건설법 개정안
2011년에1996년 주택 보조금·건설 및 재개발법(Housing Grants, Construction and Regeneration Act 1996)이 개정되어, 보류금의 지급이 더 이상 다른 계약상의 의무 이행이나 지급을 조건으로 할 수 없게되었습니다. 이러한 개정 조치는 공급망 하류에 위치한 하도급업체들이 상류 단계에서 지급이 이루어질 때까지 기다려야 하는 상황을 방지하기 위한 것이었습니다.
그러나2017년에 실시된 연구에따르면, 법적 금지 조항이 있음에도 불구하고 이러한 부당한 지연이 여전히 만연해 있는 것으로 나타났다. 이는 새로운 규정에 대한 인식 부족과, 하도급업체들이 관계 악화와 향후 업무 차질을 우려하기 때문인 것으로 분석된다.
이 연구 보고서는 정부의재취업 지원금에 대한 검토 및 의견 수렴 과정의 일환으로 의뢰된 것이다. 보고서는 대체 조치의 실현 가능성에 대해 추가적인 검토가 필요하다는 결론을 내렸다.
현금 유보에 대한 대안
개혁 방안으로는 보호 조치가 없는 현금 유보에 대한 대안을 마련하거나, 유보된 금액이 운전 자본으로 사용되거나 파산 시 손실될 가능성을 방지하기 위해 해당 금액에 대한 의무적인 보호 조치 또는 별도 관리 조치를 시행하는 것이 포함됩니다.
대안으로 프로젝트 전용 계좌, 보증금, 이행 보증금, 보험 증서 등을 활용하거나 자금을 신탁 관리하는 방법 등이 있습니다.
2017년 연구 보고서에 따르면, 영국에서는 대체 조치의 활용이 그리 활발하지 않은 것으로 나타났다. 발주자와 주계약자들은 여전히 보증금을 계약 이행 및 하자 방지를 위한 가장 효과적인 담보 수단으로 평가하고 있으며, 대체 조치 활용에 드는 비용을 걸림돌로 보고 있다.
입법 개혁 시도의 실패
2018년, 영국의 거대 건설사 카릴리온(Carillion)이 파산했으며, 하청업체들에 8억 파운드 이상의 미지급 보증금을 남긴 채 사라졌다.
이에 따라 알더스 경은‘건설업(보증금 예치 제도) 법안’ 초안을 발의했다. 이 법안이 통과되었다면, 보증금은 임대 보증금 제도와 유사한 법정 예치 제도에 예치되어야 했을 것이다. 그러나 이 법안은 의회 회기 종료 전까지 의회 심의 과정을 통과하지 못했다.
2021년 10월, 애버데어 경은 한 걸음 더 나아가‘건설(보류금 폐지) 법안’ 초안을 발의했다. 이 법안이 통과되었다면, 영국 건설법을 개정하여 보류금 사용을 금지하고, 보류금 보증서와 같은 대안으로 전환하도록 요구했을 것이다. 애버데어 경은 다음과 같이 언급했다:
정부는 여전히 체류 문제 해결을 위한 입법적 방안을 결정하지 않은 채, 업계의 합의가 도출되기를 기다리고 있다고 주장하고 있는데, 그 합의가 이루어질 가능성은 고도를 기다리는 것만큼이나 희박해 보인다.
그러나 그 법안 초안 역시 진전을 보이지 못했고, 이후의 입법 개혁 시도들도 교착 상태에 빠졌다.
2017년 지급 관행 및 성과 보고 규정
최근 2023년 11월, 영국 정부는‘2017년 지급 관행 및 실적 보고 규정(Reporting on Payment Practices and Performance Regulations 2017)’을 개정 및 연장하여 건설 부문의 보류금 지급 관행에 대한 의무 보고 제도를 도입하겠다고발표했다. 이 보고 의무는 대기업에만 적용된다.
이러한 개정안은 정부의‘신속 지급 및 현금 흐름 검토’의일환으로, 중소기업을 지원하고 모든 산업 분야에서 전반적으로 발생하는 청구서 연체 및 미지급 관행을 개선하기 위한 광범위한 노력의 일환입니다.
영국 산업계가 개혁을 주도했다
건설 리더십 협의회
건설 리더십 협의회(CLC)는 2025년까지 보류금을 단계적으로 폐지하는 것을 목표로 하고 있으며, 이를 달성하기 위해 다른 업계 단체들과 협력하고 있습니다.
2022년 11월, CLC와 NEC는 보류금 조항의 적용을 피하기 위한 건설 계약서 작성의 대안적 접근 방식에 관한지침을 발표했습니다. NEC의 건설 문서 세트에는 표준 조항에 보류금 조항이 포함되어 있지 않으나, 선택적 보류금 조항은 마련되어 있습니다. 보류금이 적용되는 경우, 프로젝트 은행 계좌를 활용하여 이를 보호하기 위한 선택적 조항이 마련되어 있습니다.
2023년 10월, CLC는 문제의 진정한 원인인 ‘결함 있는 작업에 대한 근본적인 문화’를 해결함으로써 보류금 관행을 단계적으로 폐지하기 위한시범 프로젝트를발표했습니다. CLC는 실제 프로젝트의 준공 증명서에서 결함에 대한 데이터와 그 발생 원인, 그리고 이를 어떻게 예방할 수 있었는지에 대한 정보를 수집할 예정입니다. 이는 기준을 개선하고 향후 결함을 예방 및 근절하여 더 이상 보류금이 필요하지 않도록 하는 장기적인 해결책을 마련하는 것이 목표입니다.
Build UK
업계 단체인 Build UK 역시 2025년까지 보증금 전액 반환을 실현하기 위해 노력하고 있습니다. 이 단체는 회원사를 위한최소 보증금 기준을마련해 발표했을 뿐만 아니라, 이를 시행하기 위해 JCT 및 NEC 계약서를 개정하는 데 필요한 지침 초안도 작성했습니다. 이 최소 기준에 따르면, 보증금은 영구 공사에 대해서만, 하자 보증을 목적으로만, 그리고 공사 완료 시점에 한해 공제될 수 있으며, 공사 초기 단계의 중간 지급금에서는 공제될 수 없습니다.
2021년 8월, Build UK는 2025년까지 보류금을완전히없애기 위한 방안을 제시한‘보류금 제로 로드맵’을발표했습니다. 또한 이 기관은 중소기업들이 거래 여부를 결정하기 전에 해당 기업의 보류금 및 대금 지급 관행에 대해 파악할 수 있도록 관련 정보를 수집하여 공개하고 있습니다.
뉴질랜드에서는 리텐션이 어떻게 적용되나요?
뉴질랜드에서는 보류금 제도의 사용이 허용되지만, 이는2002년 건설계약법(제2A부 – 보류금)에 규정된 법적 체계에 따라 규제됩니다. 보류금은 신탁 형태로 관리되어 별도로 분리되어 보관됩니다. 또한, 자금을 보류하는 당사자는 해당 체계가 정한 회계, 공시 및 보고 요건을 준수해야 하며, 이를 위반할 경우 벌칙이 부과됩니다.
뉴질랜드 최초의 유보 제도
뉴질랜드의 보류금 제도는 건설 대기업 메인질(Mainzeal)의 파산 이후 2017년에 처음 도입되었습니다. 영국의 카릴리온(Carillion) 사례와 마찬가지로, 이 파산으로 인해 하도급업체들은 보류금 지급과 관련해 막대한 손실을 입었습니다.
이 제도에 따라, 보류금은 하도급업체를 위해 별도로 분리하여 운용되도록 신탁 관리되며, 운전자금으로 사용되는 것을 금지합니다. 이 자금은 결함 시정을 위해서만 사용할 수 있습니다. 이 제도는 다른 수단(예: 보증서, 보증, 보험 증서 등)이 사용되지 않는 한, 모든 상업용 건설 계약의 보류금에 적용됩니다.
뉴질랜드의 새로운 보류 제도에 존재하는 문제점들이 드러났다
그러나 법정 보류금 제도의 마련 및 운영 과정에서 문제가 발생하여 제도의 본래 취지가 훼손되었다. 보류금을 보류한 당사자가 파산하거나 해당 자금을 다른 자금과 혼합할 경우, 보류금이 여전히 위험에 노출될 수 있는 것으로 밝혀졌다.
혼합 및 투명성 부족
규정 준수 비용을 줄이기 위해, 해당 법안은 보류금을 별도의 은행 계좌에 예치하도록 요구하지 않았으며, 다른 자금과 혼합하는 것을 금지하지도 않았다. 또한 해당 자금은 현금으로 보유할 필요도 없었다.
또한 투명성이 부족했는데, 이는 보류금을 보유 중인 당사자가 하도급업체가 구체적으로 요청하지 않는 한 보류금에 관한 정보를 하도급업체에 제공할 의무가 없었기 때문이다.
자동적 추정 신탁 없음
뉴질랜드의 정정된 유보 제도
신탁의 자동 설정
이 법안은 보류금이 이제 이를 원천징수하는 당사자에 의해 자동으로 신탁 관리되도록 개정되었습니다. 신탁의 설정은 계약 조건에 따라 해당 금액이 보류금이 되는 시점에 발효됩니다.
보류금을 보유 중인 당사자가 해당 자금을 사용하여 하자를 시정하고자 하는 경우, 하도급업체에 10일 전에 사전 통지를 해야 한다.
자금의 혼합 금지 및 새로운 투명성
이제 보증금은 보증금 수취인의 다른 자금과 분리하여 별도의 은행 계좌(또는 보험, 보증서·보증금 등의 금융 상품을 통해)에 보관해야 합니다.
명확한 회계 장부를 유지해야 하며, 자금을 보류하는 당사자는 해당 자금이 보류금이 된 후 하도급업체에 보고해야 하며, 그 이후에는 최소한 3개월마다 보고해야 합니다.
위반 행위 및 제재
이번 개정안에는 규정 미준수 시 부과되는 제재 조치도 도입되었습니다. 규정 위반 건수마다 누적 제재가 적용되며, 여기에는 규정대로 보증금을 보관하지 않거나, 회계 장부를 작성하지 않거나, 정기 보고서를 제출하지 않은 경우의 과태료가 포함됩니다. 또한 회사 이사들은 개인적으로 책임을 지게 되며 과태료를 부과받을 수 있습니다.
결론
그렇다면 보류금과 같은 문제는 어떻게 해결해야 할까요? 뉴질랜드는 보류금을 별도로 분리 관리하기 위해 자동 법정 신탁을 신설하는 방식으로 이를 규제하기로 했습니다. 하지만 새로운 법안 시행 초기 단계에서 드러난 문제점들은 실제로 제대로 작동하는 보류금 제도를 마련하는 것이 결코 쉬운 일이 아님을 보여줍니다.
반면 영국 입법부는 업계 주도의 노력을 통해 보류금 제도가 점차 저절로 사라지기를 기대하며, 보다 비개입적인 접근 방식을 취하고 있는 것으로 보인다. 보류금에 대한 의무 보고 제도의 도입은 환영할 만한 발전이지만, 업계 많은 이들이 요구하고 있는 급진적인 개혁이라고 보기에는 무리가 있다. 애버데어 경이 농담조로 말했듯이, 영국의 보증금 문화가 저절로 변하기를 기다리는 것은 마치 ‘고도’를 기다리는 것과 같을 수 있다.
참고 문헌
[1]Bennett v Ebert Construction Limited(파산관리 및 청산 중) [2018] NZHC 2934, [62]–[63]항.
[2]이러한 최근 변경 사항에 대한 자세한 내용은“의회, 건설 대금 지급 제도에 대한 대대적인 개정안 통과”라는 제목의 기사를 참조하시기 바랍니다.
